光宗 · 광종
光宗 · 광종
'광종'은 1441년 문종과 현덕왕후 사이에서 태어났다. 부왕 문종이 16년간 장기 집권하면서, 광종은 왕세손과 세자로서 체계적인 교육을 받고 24세의 성인이 되어 안정적으로 왕위를 계승했다. 이 덕분에 강력한 정통성을 바탕으로 즉위 초부터 대대적인 개혁을 단행하였다. 광종의 개혁은 왕실 재정을 담당하던 내수사를 혁파하고 국가 예산으로 편입시키는 것에서 시작했다. 이후 호패법과 보법을 엄격히 시행하여 국가의 인적 자원과 군역 체계를 바로잡았고, 이 과정에서 이시애의 난이 발발했으나 성공적으로 진압하며 개혁에 대한 의지를 더욱 확고히 했다. 치세 중반기에는 과전법을 정비하고 방납의 폐단을 근절하여 국가 재정을 확충했으며, 탐광인을 양성하고 수레와 수차를 보급하여 생산력을 증대시켰다. 또한, 기술적 한계에 부딪힌 굴포운하 대신 현실적인 판목운하를 건설하고, 지방 여론을 수렴하기 위해 청의당(請議堂)이라는 파격적인 기구를 설치하기도 했다. 이러한 개혁을 통해 확보된 국력으로 건주위 여진을 성공적으로 정벌하여 북방을 안정시켰다. 그러나 연이은 개혁으로 건강이 악화된 광종은 1480년 세자에게 왕위를 물려주고 상왕으로 물러나 국정을 돕다가 1482년 훙하였다. 사후 그는 왕실과 사족의 특권을 국가의 공적 체계 아래로 끌어들여 조선 500년의 행정, 재정, 군사적 기틀을 세운 군주로 높은 평가를 받았다. 다만 급진적 개혁으로 기득권층의 반발을 사고, 확보된 재정을 다시 대규모 토목 사업에 사용하여 비판을 받기도 했다.
1441년(세종 23), 문종과 현덕왕후 사이에서 태어나 원손이 되었으며, 이에 세종이 기뻐 2급 이하의 죄수를 사면하는 교지를 발표하였다. 안타깝게도 광종은 태어나자마자 어머니를 잃었는데, 현덕왕후는 광종을 낳고 얼마 안가 숨을 거두고 말았다. 광종 이전에도 문종은 아들을 얻었으나 두 아들 모두 얼마 못가 죽고 말았으니, 광종이 사실상 유일한 아들로 온 왕실의 관심과 보살핌 아래에서 자랐다. 어머니를 잃은 단종을 어머니처럼 보살핀 것은 세종의 후궁인 혜빈 양씨였다. 광종이 막 태어났을 때 단종이 태어나기 얼마 전에 혜빈이 아이를 낳은 상태라 혜빈 양씨가 광종의 유모가 되었다. 혜빈 양씨는 얼마 전 태어난 자신의 아들을 제쳐두고 직접 광종에게 젖을 물렸다고 한다.
1448년(세종 30), 6살이 된 광종은 왕세손으로 책봉되었고, 왕실의 체계적인 교육을 받기 시작하였다. 광종은 어릴 때 무척이나 총명했으며 할아버지 세종이 실로 감탄했을 정도였다. 문종과 비슷하게도 논어를 이른 나이에 졸업하고 사서오경을 일찍이 배웠으며, 어릴때부터 조회와 조계에 문종과 함께 참석해 국정이 어떻게 운영되는지 직접적으로 경험했다. 이때까지는 문종이 건강했으나, 광종이 13살이 되던 해부터 문종은 건강이 쇠약해지기 시작했다. 광종이 성년이 다된 1460년(문종 10년)에는 병이 심화되어 광종에게 서서히 정사를 맡기기 시작하였다. 그러나, 문종은 자신이 북한산성의 완성을 보기까지는 친정하기를 원했기에 광종에게 많은 일을 맡기지 않았다.
1461년(문종 11년)에 이르러 문종의 병이 극심해지자, 광종에게 대리청정을 하도록 하였다. 광종은 대리청정을 매우 우수하게 수행하였는데, 북한산성 축성에 동원된 노역자들을 찾아 격려하기도 하고, 적절한 휴식과 대가를 지급하라고 명하였다. 또한, 직접 수차례 방문하여 불상사가 생기지 않는지 감독하였다. 이러한 정성은 다음 해 탕춘대성을 축성할 때도 똑같이 실시하여 한양 백성들로부터 인망을 얻었다. 그리고 어릴 적부터 잡학에 조예가 깊었던 광종은 대리청정 동안, 독자적으로 관상감을 설치하였는데, 이를 통해서 산학과 천문의 이론적인 연구와 교육을 증진시키고자 하였다. 관상감이 설치된 1465년에는 행차하여 관리들의 실력을 직접 시험해보았는데, 광종의 학식이 높아 관리들이 고초를 겪을 정도였다. 그럼에도 관종은 매우 흡족해하여 관리들에게 포상을 내리도록 하였다.
1466년(문종 16년)이 되어서 광종은 문종의 병세가 깊어지자 신하들의 만류에도 불구하고 선위(禪位)를 받아 국왕에 올랐다. 이때 그의 나이는 스물넷이었다. 선위식에서 문종은 “너는 이미 경연에서 배우고 정사를 보아 왔으니 이제 더 묻지 말고 네 뜻을 펼치라” 하고 유언처럼 당부했다. 얼마 뒤 문종이 붕어하자, 광종은 예를 다해 장례를 치렀다. 정창손과 하위지가 의례를 주관하고, 신숙주와 성삼문이 제문을 지었다.
즉위 직후 광종은 내각을 열고 대신들을 불렀다. 정인지, 신숙주, 정창손, 하위지, 성삼문이 좌우에 자리했다. 또한 황보인 등 문종 때의 원로들도 참여하였다. 광종은 즉위 교서를 반포하며 “짐은 선왕의 뜻을 이어 백성을 편안히 하고 나라를 튼튼히 하겠다. 그 무엇도 백성을 위함이 아니면 행하지 않을 것이다”라고 밝혔다. 이때 광종은 원손, 세손, 세자를 모두 거친 최고의 정통성을 가졌으며, 이것은 그 누구도 넘볼 수 없는 것이었고, 그의 왕권도 역시 매우 강하였다.
문종에 의해 국정의 중심에서 철저히 배제하고 명예직(종부시 도제조 등)에만 머물던 수양대군은 광종 즉위 후, 표면적으로는 조카의 즉위를 축하하며 순응하는 듯 보이지만, 그의 사저에는 불만을 품은 종친과 공신들이 일부 모였다. 그는 공개적으로 반기를 들지 않지만, 광종의 개혁 정책에 사사건건 반대하는 보수파와 종친의 배후가 되어 그들의 논리를 제공하고 세력을 결집시키는 역할을 하였다. 대신 문종과 광종은 그럼으로써 외척이나 특정 공신 세력을 견제하도록 정치적 수완을 발휘했다.
광종 치세의 첫 국정 과제로 거론된 것은 내수사였다. 본래 왕실의 재정을 맡던 내수사는 내시들의 사사로움과 탐욕으로 백성의 부담을 크게 하고 있었다. 정창손은 “전하, 내수사를 폐지하면 종친과 궁중이 크게 동요할 것입니다”라며 완곡히 반대했으나, 광종은 “태종께서도 내탕금이 곧 백성의 피라 하셨다. 내가 왕실부터 바로잡아야 백성이 믿을 것이다”라고 잘랐다. 황보인은 “내수사 폐단은 이미 심각하오나 이를 갑자기 없애면 권세가들이 동요하고 종친들의 원망을 사게 됩니다. 우선 감독을 강화해 점차 고치심이 어떠하옵니까?”라 조언했다. 그러나 광종은 “왕실이 사사로움을 버리지 않는데 백성에게 무얼 요구할 수 있겠는가? 나는 조정에서부터 고치겠다”고 단호히 했다. 정창손은 이에 굴하지 않고 "전하, 내수사 혁파의 성심은 지극히 옳으시나, 왕실의 재정이 국고에 완전히 예속되면 유사시에 왕께서 즉각적으로 사용하실 비상금이 사라지게 됩니다. 이는 오히려 왕실의 권위를 약화시키고 위기 대처 능력을 저해할 것입니다. 폐지보다는 내수사에 대한 감찰을 강화하고 금상께서 함께 감독하는 방안이 어떻겠사옵니까?"라며 절충안을 제안했으나, 광종은 감찰을 맡은 관리가 오히려 결탁할 것을 지적하며, 내수사에 의한 폐단을 확실히 제거하기 위해 강행하도록 했다.
결국 내수사는 폐지되고 그 토지는 국고로 환수되었다. 궁내부를 설치해 왕실 비용을 국고 예산으로 정식 지급하게 되었다. 신숙주는 “왕실이 백성과 한숨결로 숨 쉬게 된 첫걸음입니다”라 하며 찬동했고, 성삼문은 “이로써 종친들도 조정 법도에 따르게 될 것입니다”라 했다. 광종은 곧 체탐사를 설치해 지방 토호들의 사병과 향리들의 세금 농간, 그리고 북방 여진과 남해 왜구의 움직임을 면밀히 살피게 했다. 하위지는 “체탐은 외람되나 지금 조정의 귀와 눈이니 반드시 필요한 일입니다” 하고 보고를 아끼지 않았다. 신숙주는 “《정관정요》에서도 당 태종이 이르길 ‘군주는 멀리 귀와 눈을 두어야 한다’ 했으니 전하께서 이를 행하심은 지극히 옳습니다”라며 힘을 보탰다.
광종 즉위 2년, 함길도의 토호 이시애가 사병을 모아 대규모 반란을 일으켰다. 이 사건의 깊은 배경에는 광종이 즉위 직후 단행한 호패법과 보법(保法)의 시행이 있었다. 태종 이후 점차 느슨해진 호패 제도를 광종은 다시 엄정히 실시해 전국 모든 남자들에게 호패를 차게 하고 가호와 신분을 철저히 기록하게 했다. 또한 군역을 호 단위가 아닌 인정 단위로 부과하는 보법을 실행하면서 그동안 수하들을 호로 묶어 부담을 줄이던 지방 토호들의 관행이 무너지게 되었다. 특히 함경도의 토호들은 중앙의 직접적 통제를 받게 되자 크게 불만을 품었다. 백성들 또한 공납과 방납으로 이미 지쳐 있었는데, 호패법과 보법 시행으로 군포와 부역이 늘자 불만이 격심해졌다. 토호 이시애는 이를 틈타 향리와 결탁해 사병을 모아 반란을 일으켰다. 체탐사를 통해 미리 이시애의 모의를 알았던 광종은 금군을 출동시켜 남이와 유자광에게 토벌을 맡겼다. 그러나 이시애 세력의 결속은 예상 이상으로 강했다. 광종은 연일 보고를 받으며 신숙주와 정창손, 성삼문을 불러 전황을 의논했고, 이들은 군량 조달과 지방 협력세력 포섭을 통해 두 달여 만에 반란을 진압했다. 반란이 진압된 뒤 대신들이 모여 회의를 열었다. 정인지와 황보인은 "전하, 이번 사태는 호패와 보법을 너무 서둘러 시행하신 까닭에 사대부와 지방 토호의 불만이 겹친 결과이옵니다. 조금 더 완만히 시행해 민심을 달래시지요"라며 신중론을 펼쳤다. 하지만 신숙주는 "전하, 오히려 군역과 부역을 공정히 부과하지 못해 토호들이 사병을 기르고 백성이 이중 삼중으로 수탈당했기에 이 난이 일어난 것입니다. 지금 호패법과 보법을 멈춘다면 지방 사족들은 다시 그 힘을 키워 백성을 압박할 것입니다" 하고 강하게 주장했다. 정창손과 성삼문도 "백성이 불만을 품는 것은 군역이 불공평하기 때문입니다. 인정 단위로 공정히 군포를 내게 하면 도망가는 군정이 줄고 나라가 강해집니다"라며 뜻을 같이했다. 광종은 잠시 생각하다가 "백성을 살리고 공평한 군역을 세우기 위해서라면 무슨 어려움도 감수하겠다." 그리고 정창손과 성삼문을 향해 "그대들은 각 도에 내려가 사족과 유생들을 만나 이 법의 뜻을 설명하고 설득하라. 백성이 고르게 군역을 져야 사족의 횡포도 사라지고 나라도 태평할 것이다"라고 명했다. 정창손과 성삼문은 각 도로 내려가 호패와 보법의 이유를 설명하고 사족들을 설득하며 백성들의 불안을 달랬다. 이시애의 난이 아직 완전히 잊히지 않은 상황에서도 광종은 한 치도 물러서지 않았다. 오히려 이 난을 통해 개혁의 필요성을 더 깊이 절감하며 호패법과 군역 개혁을 끝까지 밀어붙였다.
광종은 이시애의 난을 평정하고 호패법과 보법을 완강히 시행한 이후, 즉위 중반기에 들어 더 심화된 체계적 개혁을 본격적으로 밀어붙였다. 그는 군역과 신분 질서를 바로잡는 데 그치지 않고 국가 재정과 농민 경제를 살리기 위해 과전법을 정비하고 방납을 근절하며 국가 기초 제도를 총체적으로 다시 세우려 했다. 과전법 정비를 두고 신숙주, 정창손, 성삼문, 하위지, 정인지, 황보인 등이 여러 날 연이어 경연에서 논쟁을 벌였다. 정창손은 “전하, 종친과 공신 가문이 수십 년 세습해온 전답을 돌려받자 하면 반드시 크게 반발할 것입니다. 사대부들이 조정을 떠날까 두렵습니다”라고 신중론을 폈고, 정인지도 “전례가 바뀌면 지방 수령과 아전들이 세금 장부를 혼란스럽게 하여 국고가 오히려 일시적으로 비게 될까 우려됩니다”라 했다. 그러나 신숙주는 “태종께서도 사사로운 토지를 단속해 나라를 바로 세우셨듯 지금 결단하지 않으면 결국 백성의 고혈로 부족분을 메우게 됩니다”라고 단언했다. 성삼문과 하위지는 “전하께서 종친과 공신에게 연봉과 은전을 따로 주어 마음을 누그러뜨린다면 감히 대들지 못할 것입니다. 나라가 살아야 종친도 삽니다” 하고 힘을 보탰다. 광종은 잠시 생각에 잠기더니 “좋다. 연봉과 은전을 주어 마음을 누그러뜨리되, 토지는 돌려받아 국고를 채우고 백성의 피를 덜겠다”고 단호히 말했다. 과전 정비가 시작되자 재정이 숨통을 틔웠고, 곧이어 광종은 공납을 포와 곡식으로 통일하고 국가가 직접 공인을 통해 물자를 조달하도록 해 방납을 제거했다. 성삼문과 하위지가 방납 상인과 아전들의 저항을 조사해 이를 뿌리째 뽑았다. 그러나 정인지와 황보인은 다시 “공납 체제를 급히 바꾸면 지방 관리가 당장 장부를 맞추지 못해 혼란이 생기고, 백성들에게 일시적으로 더 큰 짐이 될 수도 있습니다”라며 완급 조절을 청했다. 이에 광종은 “방납으로 자식을 파는 백성을 언제까지 두고 볼 것이냐. 오히려 조금 혼란이 있더라도 빨리 고치는 것이 낫다”고 하고 강력히 추진했다. 내수사를 혁파하고 궁내부를 설치한 뒤 광종은 왕실 재정도 철저히 공적 회계로 편입시켰다. 신숙주가 제안한 경비식례횡간과 공용조작식례횡간 같은 표준 회계 양식은 궁중 경비와 대규모 토목, 군수 사업에 투입된 비용을 항목별로 체계적으로 기록하게 했다. 정창손과 성삼문은 “내수사를 폐하고 이런 횡간(檢簿)이 도입되면 내시들이 더 이상 장부를 함부로 꾸미지 못할 것이니 왕실의 씀씀이조차 백성과 다르지 않을 것입니다”라 했다. 정인지와 황보인은 “왕실 위엄이 지나치게 속속들이 드러나면 종친과 궁중이 불안해할 것입니다”라고 했지만, 광종은 “사치를 줄이고 나를 가볍게 하여 백성의 어려움을 덜 수 있다면 그것으로 족하다”고 했다. 국조오례의를 새로 편찬하여 의례와 군사 의식을 국가 법도에 따라 통일시킨 것도 같은 맥락이었다. 이를 통해 왕실과 국가 의례가 철저히 규격화되고 군사·외교 비용까지 투명해져 국가 재정이 튼튼해졌다.
광종의 직전법과 보법, 공납 개혁이 연이어 성공의 기미를 보이자, 수양대군을 중심으로 한 보수파의 위기감은 극에 달했다. 공개적인 반대가 왕의 의지를 꺾지 못하자, 정인지 등은 물밑으로 움직이기 시작했다. 이들은 자신들의 인맥이 닿는 지방 수령과 아전들에게 은밀히 지시를 내려, 법의 집행을 교묘하게 방해하는 공작에 나섰다. 새로운 토지 문서에는 의도적인 오류를 심어 분쟁을 유발했고, "대체할 공물이 없어 세금이 더 늘어날 것"이라는 악성 소문을 퍼뜨려 백성의 불안을 증폭시켰다. 심지어는 호패를 위조하여 군역 체계를 흔들려는 시도까지 암암리에 벌어졌다. 이내 지방 곳곳에서 "새로운 법 때문에 민심이 흉흉하다"는 상소가 빗발치자, 조정의 보수파들은 이를 빌미로 개혁의 중단을 압박했다. 그러나 광종은 보고의 이면에 무언가 다른 이유가 있음을 직감했다. 그는 즉시 체탐사를 각지에 급파하여 민심의 실체를 파악하라는 밀명을 내렸다. 상인과 유랑민으로 위장한 체탐사들은 곧 아전들이 조직적으로 유언비어를 퍼뜨리고, 위조 호패가 유통되는 현장을 포착했다. 마침내 한 하급 아전의 밀고로 모든 공작의 배후를 지시하는 정인지의 서신을 확보하기에 이른다. 증거를 손에 쥔 광종은 진노했으나, 섣불리 움직이지 않았다. 증거의 칼끝이 숙부 수양대군을 희미하게 겨누고 있었기 때문이다. 깊은 고뇌 끝에, 광종은 '선택과 집중'을 결심했다. 그는 수양대군에게는 침묵의 경고를 보내는 한편, 명백한 증거가 드러난 정인지를 즉시 파직하고, 공작을 실행한 지방 수령과 아전 수십 명을 유배 보내거나 참수하여 일벌백계로 다스렸다. 이 사건으로 보수파의 실행 조직은 궤멸되었고, 감히 왕의 개혁에 반기를 드는 자가 없게 되니 왕권은 반석 위에 오르고 개혁은 더욱 큰 동력을 얻게 되었다.
한편 이시애의 난 이후 광종은 지방의 군역과 호적 체제를 더욱 강력히 정비했다. 그는 면리제를 재조정하여 각 면 단위로 호적과 부역을 체계화하고 십가작통제를 엄격히 시행해 열 집이 서로를 감시하게 했다. 정창손은 “십가작통을 지나치게 엄격히 하면 백성들이 오히려 서로를 의심하고 살벌해질까 두렵습니다”라 했지만, 하위지는 “호패와 보법으로 군역을 고르게 하고 이를 십가작통으로 감시해야 난을 막을 수 있습니다. 이시애의 난이 바로 이를 못해서 일어난 것 아닙니까” 하고 반박했다. 광종은 “맞다. 백성이 서로를 두려워하게 하는 것이 아니라, 불공평한 군역을 피하려는 자가 두려워하게 해야 한다”며 시행을 결정했다.
광종은 국가 재정을 확충하기 위해 금·은·철 광맥을 본격적으로 개발하고자 탐광인을 양성했다. 이때 황보인은 “전하, 탐광을 지나치게 독려하면 백성의 노역이 늘고, 명나라에 조공으로 더 많은 금속을 내라는 압력이 올까 두렵습니다”라며 신중론을 폈다. 신숙주는 “오히려 우리가 광산을 직접 개발하면 조공 물자를 우리 손으로 통제하게 되어 명나라에 끌려가지 않을 수 있습니다. 또한 일정 품삯을 주고 부역을 규제해 채굴된 광물을 공납으로 대신 받게 하면 농민의 부담이 오히려 줄어듭니다”라 했다. 성삼문은 “관찰사로 하여금 산지를 먼저 조사케 하고, 자원 개발에 참여하는 백성에겐 농번기를 피하고 일정 급료를 주어 자발적으로 참여하게 하면 불만을 줄일 수 있습니다”라 건의했다. 광종은 “농번기를 피해 노역을 받고, 일정한 품삯을 주어 억지로 끌려가지 않게 하라. 명나라에만 의존해 나라가 가난해지면 백성의 고통은 더 커진다. 우리가 재정을 풍족히 해 그 부담을 나누면 백성이 숨 쉴 수 있다”고 했다. 이렇게 탐광인은 단순한 노역꾼이 아니라 지질을 감별하고 광맥을 표시하는 교육까지 받아 각 도로 파견되어 채굴 지도까지 만들었다. 이는 훗날 조선의 금속 정책의 토대가 되었다. 또한, 노역에 그치지 않고 이런 탐광인들을 모집함으로써 불법 채광을 양지로 이끌어 관리할 수 있도록 방안을 강구하라 명하였다.
한편 광종은 수레와 수차를 대규모로 보급하려 했다. 태종·세종 때 이미 이를 시도했으나 산지가 많은 조선의 지형과 농민들의 관습적 농사 방식 때문에 뿌리내리지 못했다. 정창손은 “전하, 수레는 들판에선 쓸만하나 산간이나 진흙길에서는 오히려 더 불편해 백성이 기피할까 두렵습니다”라 했고, 하위지는 “수차도 물살이 약하면 돌지 못해 세워두고 방치될까 염려됩니다”라 했다. 신숙주는 “각 도의 도로와 개울을 체탐사와 지방관으로 조사케 해 어디에 수레와 수차를 두면 가장 이익이 큰지 시범 설치케 하고, 격물청이 바퀴 폭과 축을 고쳐 진흙과 비탈에서도 움직이도록 개량케 하면 됩니다. 수차는 치수 방죽과 연계해 농지에 물을 돌리면 백성이 스스로 사용하려 들 것입니다”라 제안했다. 성삼문은 “수레는 수운과 연결해야 더 유용합니다. 포구에서 내린 곡식을 수레로 옮기고 강가에서 다시 배로 옮기면 물류가 자연히 빨라집니다”라고 했다. 광종은 “옳다. 체탐사와 지방에 명해 각 고을의 지세를 조사해 적지를 찾고, 격물청에는 수차와 수레를 고치게 하라. 도로와 다리를 손질해 수레가 다니게 하고, 수차는 치수 방죽과 함께 놓아 가뭄에도 농부들이 굶지 않게 하라”고 명했다. 이렇게 각 도에는 시범 수레길과 수차가 설치되었고, 농민들은 이를 보며 점차 스스로 받아들이기 시작했다. 초기에는 비용과 거부감 때문에 반대도 있었지만, 광종은 철저한 지역조사와 현지화, 재정 지원, 시범운영과 단계적 확대로 이를 관철해냈다. 이렇게 탐광과 수레·수차 정책은 국가 재정을 키우고 농민 노동을 줄이는 기반이 되었다.
광종은 탐광과 수레, 수차 보급으로 국가 재정과 농업 생산을 끌어올린 뒤, 치세 후기로 갈수록 보다 넓은 시야로 지방에 더 많은 개혁의 손길을 뻗쳤다.
광종 11년, 충청 서해안의 천수만과 가로림만을 잇는 굴포운하 건설을 앞두고, 정창손은 “전하, 이 대공사는 유지비도 만만치 않고 농번기에 부역이 늘어 백성이 원망할까 두렵습니다”라며 우려했다. 정창손은 역시 “수문과 제방을 잘못 다스리면 농지에 홍수를 부를까 걱정됩니다”라고 했다. 이에 성삼문과 신숙주는 “그러나 지금 험한 바닷길을 돌다 수많은 조운선이 침몰해 곡식을 잃고 있습니다. 운하를 뚫어 내륙 수운과 바로 잇는다면 물류 비용이 크게 내려 백성 살림에 도움이 될 것입니다”라며 맞섰다. 광종은 한참 생각하다가 “처음 몇 해 유지비가 더 들지라도 나라 살림과 백성 장바구니를 위해 나는 이 길을 가겠다. 다만 부역을 적절히 나누고 격물청 기술자를 충분히 보내 재난을 막게 하라”고 결정했다. 이에 따라 격물청과 관료들이 지역을 조사하였는데, 아무리 보아도 500여년간 중지와 재개를 10여차례 반복하여 파들어갔으나 실패한 이 공사는 당대 기술로는 가망이 없었다. 따라서 조정에서는 다시 이 일을 논의하기로 하였다. 대신 성삼문과 격물청의 관료들은 차선책으로 굴포운하의 확장을 포기하고 천수만과 서해의 사잇길에 판목을 덧대 운하를 만들어 안흥량의 험한 조류를 누그러뜨리는 방안을 건의하였다. 광종은 깊이 고민하다가 “좋다. 고려왕조와 선왕께서 실패한 것을 교훈 삼아 굴포운하는 미루고 판목운하를 뚫겠다고 결정했다. 격물청이 운하를 설계했고 상학 출신 기술자들이 공사를 감독해 백성의 부담을 고르게 나누었으며 광종도 친히 북한산성의 축조 때와 같이 친히 격려하여 그의 치세 안에 완성되었다.
지방의 유향소는 본래 사족들이 향리를 감찰하고 풍속을 바로잡게 하려는 것이었지만, 오히려 토호들이 결탁해 백성을 더 억누르는 경우가 많았다. 정창손은 “지방 사족이 서로 결탁해 오히려 백성을 괴롭히면 어찌합니까?”라 했고, 성삼문은 “그러니 유향소를 새로 정비해 사족들이 서로를 견제하게 하고 향리의 횡포를 막아야 합니다. 유향소가 바로 서면 지방이 스스로 고을을 바르게 다스릴 것입니다”라 말했다. 광종은 “좋다. 유향소의 규정을 다시 세워 사족들이 무리를 이루지 못하게 하고, 향리가 백성을 해치면 곧바로 조정에 보고하도록 하라”고 명했다. 이후 유향소는 보다 견제와 감찰 기능이 강화되며 지방 권력을 다스리는 중요한 축이 되었다.
이듬해 광종이 청의당(請議堂)을 설치하겠다고 하자 조정은 크게 술렁였다. 각 도에서 뽑힌 사림과 유생 수십 명을 수도에 모아 국정과 민정을 논의하게 하겠다는 계획은 전례가 없을 만큼 파격적이었다. 황보인과 조극관 등은 “전하, 지방 사족과 유생들이 조정의 정사에까지 참여하면 그 권세가 지나치게 커져 조정의 위신이 흔들릴까 두렵습니다. 혹여 지방 세력의 결탁이 생기면 감히 어찌 하겠사옵니까?”라며 신중론을 펼쳤다. 이에 성삼문과 신숙주는 “그러나 선왕 세종께서도 인재를 널리 구하고 백성에게 직접 설문을 돌려 물가와 풍속, 민심을 탐문하신 적이 있지 않습니까? 그 덕에 조정은 민심을 얻고 국정이 바로 서서 태평하였습니다”라며 맞섰다. 광종은 “내가 백성을 다스리는 도리가 백성의 목소리를 멀리하면 어찌 그것이 도라 하겠는가?”라 말했다. 정창손은 다시 “하오나 사족과 유생들도 각기 이해가 달라 제 고을의 이익만을 앞세우고, 혹은 배우지 못한 백성들은 사족들의 말만 믿어 헛된 원망이 커질까 두렵습니다. 그것이 곧 혼란이 될 수도 있사옵니다”라며 조심스레 반론했다. 이에 광종은 잠시 고민하더니 “그렇다면 청의당에 천거된 자는 각 도 관찰사를 거치게 하고 감영 관리를 함께 올리게 하여 그 진위를 먼저 가려보겠다. 그리고 의정부에서 토론해 허망한 청은 걸러내겠다”고 양보했다. 그러자 하위지가 “그리하면 청의당이 지방의 단순한 불평으로 흐르지 않고 공론이 되어 조정에서 검증되니, 폐단을 막고 참된 민의만 올라올 것입니다”라 했다. 성삼문은 “백성이 가장 잘 아는 것은 백성의 삶입니다. 이 목소리가 공론이 되어 조정에 오르면, 사대부도 자신을 돌이키게 될 것입니다”라 하며 기뻐했다. 광종은 “좋다. 이리하여 허망한 청을 막되 참된 백성의 소리는 반드시 듣겠다. 이것이 진정 임금이 해야 할 일이다”고 결론내렸다.
국가의 중요한 개혁이 궤도 오르고 광종의 등창이 발병하여 정사를 활발하게 볼 수 없어지자 광종은 세자에게 대리청정을 맡겨 국정을 실질적으로 배우게 했다. 세자는 판목운하 유지비와 청의당에서 올라온 여론 보고서를 직접 검토하며 관료들과 토론했다. 어느 날 광종은 “내가 왕세자일 때 문종께서 내게 맡긴 것보다 너는 더 많은 것을 보고 있다. 훗날 이 기초 위에 무엇을 쌓을지 깊이 생각하라”고 당부했다.
광종 13년(1479), 명나라 조정이 건주위 야인을 토벌해 달라고 요청해오자, 조선은 이에 응해 정벌을 결정했다. 이미 호패법과 보법이 철저히 시행되어 조선은 5천 명의 규모의 군을 신속히 소집할 수 있었다. 또한 탐광인을 통해 확보한 구리와 철로 군수품을 미리 준비해 군량과 무기를 넉넉히 할 수 있었다. 특히 이번 원정에서는 군기시에서 개량한 갑옷과 무기 몇 개가 지급되어 신무기를 시험할 수 있는 좋은 기회였다. 조정에서는 이번 원정에 대한 논의가 치열했다. 정창손은 “전하, 지금은 호패와 보법으로 군역을 고르게 했지만, 압록강을 넘어 야인을 치는 것은 국경지역과 백성들을 불필요하게 자극할까 두렵습니다. 더구나 압록강 물이 아직 얼지 않아 도강하기조차 어렵습니다”라며 신중론을 펼쳤다. 황보인도 “우리가 명나라의 일을 대신함에 있어 그 일이 커지면, 백성은 멀리까지 끌려가 고생하고 나라 재정만 허비될까 염려됩니다”라 했다. 이에 신숙주는 “그러나 명나라와의 사대 관계를 공고히 하면 필히 이익이 있을 것입니다. 탐광으로 얻은 철과 구리로 군량과 무기를 충분히 준비하였으니 크게 무리 없을 것입니다. 또한 우리 군의 위엄을 보여주면 북방 야인들도 함부로 우리 국경을 넘보지 않을 것입니다”라고 주장했다. 성삼문도 “이번 원정은 단순히 명나라를 위한 것이 아니오라 우리 국경을 정비하고 여진 세력을 꺾는 중요한 일입니다. 학업을 하지 않는 양반 자제들도 함께 출정하도록 하여 오히려 백성이 군역을 공정하게 지고 있다고 느끼게 하옵소서”라 강조했다. 이 논의 자리에 대리청정을 맡은 세자도 의견을 피력했다. 세자는 조용히 대신들의 주장을 들은 뒤 "그러나 이대로 물러서면 북방 야인들이 조선을 가볍게 여길까 두렵습니다. 백성들이 공평히 징병되었으니 이번 원정을 통해 그 무거운 군역이 헛되지 않음을 보여줘야 합니다. 다만 지나치게 깊숙이 쫓아가 후환을 남기지 않도록 하심이 좋겠습니다"라 의견을 냈다. 광종은 흐뭇하게 웃으며 "네가 벌써 백성과 국경을 함께 헤아릴 줄 아는구나. 옳다. 너무 멀리 가지 않되 우리 위엄을 보여주자" 하고 결론지었다. 세자는 뒤이어 “다만 아직 강물이 완전히 얼지 않았다 하니 무리하게 군역을 허비하지는 않겠다. 어유소를 대장으로 삼아 강가에 진을 치고 철저히 경계하며 기회를 보라”고 결정했다. 어유소가 이끈 조선군은 압록강가에 진을 쳤으나 강이 녹아 있어 결국 도강은 하지 못하고 방어선을 철저히 한 뒤 철수했다. 두 달 뒤 강이 완전히 얼자, 광종은 윤필상을 서정도원수로 삼아 김교, 이숙기, 조간 등과 함께 중앙군과 보법으로 징발한 지방군 5천을 다시 출정시켰다. 윤필상은 건주위를 급습해 야인 15명을 사살하고 15명을 사로잡았으나, 더 깊이 추격하지는 않았다. 정창손은 “이번 정벌은 호패와 보법, 탐광으로 준비한 재정이 있었기에 짧은 시간에 군을 모아 성과를 거둔 것입니다. 다만 야인을 너무 몰아붙이면 다시 결집해 보복할 수도 있으니, 이후 경계를 강화하되 무리한 정벌은 자제하심이 좋겠습니다”라 했다. 성삼문은 “그래도 이번 승전으로 우리 국경이 안정되고 백성이 변방을 두려워하지 않게 되었으니 큰 성과입니다”라 평했다. 광종은 “옳다. 북방에 과도히 주둔하지 않되, 보법과 호패로 군역을 철저히 하도록 하라”고 명했다.
건주위 정벌을 마치고 국경을 안정시킨 뒤에도, 광종은 여전히 청의당과 유향소, 판목운하 유지 등 국정을 직접 챙겼다. 하지만 잇따른 대규모 개혁과 외교·군사 문제를 몸소 주도하면서 그의 건강은 점차 쇠약해졌다. 광종은 자주 기침을 하고 밤에는 종종 가슴을 부여잡았다. 내의원에서는 “기혈이 쇠약하고 간이 피로하여 열이 쌓인 때문”이라 진단했다. 이에 궁궐 내 온탕과 지방 온천을 번갈아 찾아 요양했으나 기력은 완전히 회복되지 않았다. 심지어 등창마저 악화되며 몸은 도저히 정사를 돌볼 수 없게 되었다. 광종 14년(1480), 그는 스스로 세자에게 왕위를 물려주겠다고 선언했다. 조정에서는 정창손과 성삼문을 비롯한 대신들이 “전하께서 아직 정사를 돌보실 수 있으니 부디 물러나지 마옵소서”라며 간절히 만류했으나, 광종은 “나는 이미 이 나라의 기틀을 다져 놓았다. 새 기운으로 더 멀리 나아가야 한다. 나는 상왕으로 물러나 백성의 삶을 멀리서 살피겠다”고 말했다. 결국 세자가 즉위하고 광종은 상왕으로 창덕궁 별전에서 조용히 지내며 새로운 국왕을 도왔다. 상왕이 된 뒤에도 그는 세자와 함께 경연을 열어 판목운하의 유지 비용과 유향소의 폐단을 보고받았다. 특히 청의당에서 올라온 지방 여론을 살피며 “백성이 편히 살지 못하면 나라가 길지 못하다”며 세자에게 거듭 당부했다. 그러나 병은 더 깊어져 더 이상 궁 밖으로 나가지 못하고, 내의원이 매일 지어 올리는 탕약에 의지하게 되었다. 인종 2년(1482), 그는 병상에 누워 세자와 정창손, 성삼문, 신숙주가 지켜보는 가운데 마지막으로 “내가 세운 법이 혹 백성에게 해가 되면 주저하지 말고 고쳐라. 백성이 숨 쉬어야 이 나라가 오래간다…”고 남기고 눈을 감았다. 세자는 끝까지 그의 손을 꼭 잡고 눈물을 흘리며 “전하의 법과 덕을 지키고 더 나아가겠습니다”라 다짐했다. 그의 장례는 문종의 예를 따랐으며, 조정과 백성 모두 진심으로 애도했다.
광종은 사후 조선 정치사에서 매우 높은 평가를 받았다. 그는 아직 체제가 완전히 굳어지지 않은 조선 전기, 국가의 재정과 군사, 행정, 지방 자치까지 아우르는 총체적 개혁을 단행하여 이후 조선 500년을 지탱할 뼈대를 세운 군주였다.
광종의 가장 큰 의의는 왕실과 종친, 사족들이 독점하던 권력과 재정을 공적 체계로 돌려놓았다는 데 있다. 내수사를 혁파하고 궁내부를 설치해 왕실조차 국고에서 운영하게 만들었으며, 이를 경비식례횡간·공용조작식례횡간 같은 표준화된 회계제도로 뒷받침했다. 국조오례의를 편찬하여 의례와 법도를 국가가 직접 규정하도록 한 것은 훗날까지 조선의 예법과 행정을 규율하는 근간이 되었다. 그는 탐광인을 통해 구리와 철을 적극적으로 확보해 국방과 재정을 뒷받침했고, 명과의 사대 관계를 안정시켜 외교적으로도 튼튼한 기반을 만들었다. 호패법과 보법으로 양반과 상민을 가리지 않고 군역을 고르게 지우며 법 앞의 평등을 실질적으로 구현했다는 점 역시 매우 중요한 의미를 지닌다. 이는 이후 조선의 군제·호적·지방 통치의 토대가 되었다.
한편으로 광종의 급진적 개혁은 왕권을 지나치게 강화해 일부 사족과 종친, 향촌 세력을 크게 위축시켰다. 과전의 세습을 금지하고 보법과 호패로 양반까지 철저히 군역에 묶으면서, 기존 지배층은 크게 불만을 가졌다. 정창손과 정인지조차 경연에서 “이대로 가면 사대부들이 조정을 멀리하고 향촌으로 숨어버릴까 두렵다”고 말했을 정도였다. 또한 광종은 재정과 군사에 지나치게 집중한 나머지 궁중과 가까운 일부 내관이나 격물청 관료들에게 권력이 쏠리는 것을 방치했다는 비판도 있다. 빠르게 추진된 개혁 과정에서 현장 관리들의 부정부패를 완전히 다 잡지 못해, 몇몇 부역과 방납 개혁에서 부작용도 있었다. 나아가 스스로 확보한 재정을 다시 방대한 토목 사업에 사용하면서 생각보다 많은 재정을 확보하지 못했다는 비판도 있다.
광종은 단호하고 현실적인 군주였지만, 사적으로는 지극히 섬세하고 학문을 즐긴 사람이었다. 그의 부인 정순왕후와의 관계는 조선 역사에서 보기 드물 정도로 깊은 신뢰와 협력으로 기록된다. 정순왕후는 기초적인 유학은 물론 수학, 지리까지 폭넓게 배우던 인물이었다. 광종은 세자 시절부터 그녀와 국정에 관한 의견을 주고받았으며, 즉위 후에도 “상왕께서도 왕비와 자주 상의하셨다”며 정순왕후의 조언을 거듭 구했다. 정순왕후는 탐광 정책과 유향소 재정비를 놓고 “지방의 민심을 잃으면 중앙의 개혁도 무너집니다”라고 타이르며, 청의당 설치를 두고 논쟁이 거셀 때도 “백성의 말을 듣는 자가 더 오래간다”며 광종의 결정을 뒷받침했다.
광종은 자식들과도 각별했다. 특히 세자와는 군주와 신하가 아닌 정치 동반자에 가까웠다. 그는 대리청정을 맡긴 세자에게 국정 문서를 가감 없이 보게 했고, 세자가 경연에서 광종의 의견에 반대하면 “그 또한 군왕의 자질이다”라며 흐뭇해했다. 세자가 건주위 정벌을 두고 “군역의 공평함은 반드시 성과로 증명되어야 합니다”라 하자, 광종은 “내가 배운 것보다 너는 더 깊이 보고 있다”고 칭찬했다. 광종은 세종이 왕자들에게 국정 과업을 돕게 한 것과 같이 둘째 왕자는 격물청 장인들과 함께 기구를 개량하는 데 몰두했고, 막내 왕자는 서예에 뛰어나 광종이 직접 지은 서문을 필사해 올렸다.
광종의 취미는 의외로 지도를 만드는 일이었다. 상학과 격물청에 새 군현도와 산계·수계 지도를 그리게 하고, 이를 자신의 서고에 걸어 직접 붓으로 수정선을 그려 넣었다. “지도는 땅을 그리는 것이 아니라 사람의 길을 여는 것이다”라며 세자에게 그 지도를 주며 “이 길을 다스리는 것은 너의 과업이다”라 일렀다.
또한 그는 목공예도 즐겨 짧은 휴식 시간마다 궁으로 소목장을 불러 함께 작은 서안과 책꽂이를 만들었다. 그는 나아가 치세 후기에 관료들의 반대에도 세자와 함께 목공예를 즐기기도 했다. 정순왕후는 훗날 “왕께서 나라의 제도를 설계하실 때도 나무 결을 살피듯 세밀히 따져 결정하셨다”고 회상했다. 정치에서는 단호했으나, 사적으로는 시조를 즐겨 읊고 문신들과 담소를 나누는 등 인간적인 면모도 많았다.
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